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領導者處置突發事件應遵循的程序和原則?

來源: 日期:2014年07月01日 09:39 人氣:

《突發事件應對法》所稱的突發事件是指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素,自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。突發事件具有突如其來的偶發性、意想不到的突變性、琢磨不透的復雜性和不可估量的危害性等特點。處置突發事件必須迅速、及時,盡最大努力控制局勢,挽回影響;如果處置不當,就會使局面失控、事件升級,導致災難性后果的出現。因此,制定反應迅速、正確有效的處置程序,明確妥善應對、化險為夷的基本原則,避免緊急情況下的盲目性和隨意性,防止突發事件處置中的重復和缺位現象,顯得尤為重要。

  一、處置突發事件應遵循的程序

  由于突發事件所處的具體環境和條件不同,每一事件的特殊矛盾、規模、程度、性質和后果不同,卷入事件的群眾情況不同,因而處置的辦法和程序也就各異。但是,無論其狀況如何,一般來說,都要經過以下六個程序,每一個程序又各有一些需要注意的事項和處置策略。
 ?。保刂剖聭B。突發事件發生后,領導者迅速控制事態是處置事件的第一步。事件的突發性,要求處置工作必須突出一個“快”字??焖俪鰟邮前淹话l事件控制在最小范圍、消滅在萌芽狀態的重要保證。要快速發現、快速報告,快速出動、快速到位,快速展開、快速介入,以便抓住先機,爭取主動。要盡快控制事態發展,領導者可以根據具體情況成立臨時專門機構。比如在處置突發事件的過程中,可以把所轄機構分成突發事件決策機構和處置機構兩部分,決策機構及其人員主要是對事件發展情況進行預測,制定處置事件的策略和步驟,對全面工作進行指導;處置機構及其人員負責掌握動向,反饋信息,貫徹決策機構意圖,對事件進行具體處置。把決策層和執行層分開,有利于各司其職,各負其責。領導者控制事態的策略表現在:一是要迅速隔離險境。當出現災害事故類突發事件時,為了確保社會及公眾的生命財產不受損失或少受損失,應采取果斷措施,迅速隔離險境,力爭把突發事件和重大事故所造成的損失降低到最低程度,為恢復正常狀態提供保證。二是轉移群眾的注意力。一般地說,每次群體性突發事件中,群眾的注意力都會集中在一兩個敏感、熱點問題上,在這種情況下,轉移群眾的注意力,對于控制事態是十分有利的??梢酝ㄟ^說服誘導,尋找雙方利益的交匯點,使群眾對黨和政府的主張產生認同;可以從群眾的角度出發,承認某些可以理解和合理的方面,作出無損于實質的讓步或許諾;還可以運用歸謬法引導事件的參與者意識到最終可能出現的雙方都不愿意看到的不良后果,使大多數人恢復理智,同時找出解決問題的正確途徑和方法。三是進行強制性干預。在解決突發事件過程中,政府的強制性干預是十分必要的。面對突發事件,“政府中樞決策系統就必須享有發號施令的權威,并且可以制定和執行帶有強制性的政策”。因為在突發事件狀態下,每一個人的信息量畢竟是有限的,某些群眾和個別領導者還會處于一種非理性狀態,同時決策也會遇到各方面的阻力,其風險性使得任何意見都難以像常規情況下那么容易達成妥協和統一,因此,依靠領導權威、推行強制性的決策是惟一的選擇。這樣做的目的在于迅速而有效地遏制事態的擴大、升級、蔓延。
 ?。玻{查研究。當突發事件得到初步控制以后,領導者應馬上進入第二階段,即組織力量開展調查研究。對突發事件的調查,在內容上強調針對性和相關性,查明事件發生的時間、地點、背景、人員傷亡、財產損失、事態發展、控制措施、相關部門和人員的態度以及公眾在事件中的反應;在方法上強調靈活性和快速性。調研過程中應廣泛收集和聽取事件參與者、目睹者的意見、反映和要求,從中分析事件的性質和因由;要與事件的參與者正面接觸,盡量抓住事件的薄弱環節和暴露之處進行調查,以利于發現問題。一般地說,目睹者觀察和提供的情況,是較為客觀和準確的,因為他們與事件沒有直接的利害關系,能夠客觀公正地分析和反映情況,為領導者制定對策提供可靠依據。根據調查來的情況,找出突發事件發生的因果聯系,把握主要問題,就可以為確定事件的性質打下基礎。
 ?。常贫▽Σ?。在通過調查研究,對事件的來龍去脈和性質予以確定之后,應迅速會同有關職能部門,進行分析討論,制定相應的對策。制定對策須注意三個方面的問題:一是對策必須具有可行性,能在現有條件下付諸實施;二是對策應充分考慮到可能出現的各種情況和問題,做多種準備,不能簡單從事;三是重視專家的意見,因為突發事件的出現,有時是在領導者不太熟悉的領域,而專家對自身涉及領域的問題有專門的知識和經驗,專家的意見可以彌補領導者知識和經驗的不足,特別是在事態基本得到控制的情況下,制定對策更應該重視專家的意見??傊?,突發事件的處置,對領導者素質和能力的要求特別高,不允許決策出現失誤和漏洞,也不允許在執行過程中軟弱無力。領導者在抓主要矛盾的同時,應注意總體配合,綜合治理,以便盡快解決問題。
 ?。矗瀼貙嵤?。經過前三個階段的準備工作,在貫徹實施階段,領導者應動員社會力量有序參與。面對災害類以及恐怖動亂類突發事件,在一個開放、分權和多中心治理的社會,沒有社會力量的參與是不可想象的。社會力量的參與,可以緩解突發事件在公眾中產生的副作用,使公眾了解真相,打消恐懼,起到穩定社會、恢復秩序的作用。突發事件造成的最大危害在于社會正常秩序遭到破壞并由此帶來社會公眾心理上的脆弱,所以,保持穩定的社會秩序和原有的社會運行軌跡、提高公眾心理承受能力是首要的選擇。要盡可能保證社會公共生活的正常運轉,盡可能避免突發事件進一步造成更大的公眾心理傷害。在最近的SARS事件中,有相當一部分人表現出焦慮、不安和慌亂的心理,黨和國家領導人適時地走到疫區的群眾中間,并通過媒體加以宣傳和報道,即刻收到穩定人心、安定社會之效。對于社會性突發事件,領導者要公開表明立場,懇切地道出自己的希望和擔心,這樣可以增加社會公眾的信任感,使感情距離拉近。誠實的態度容易贏得社會公眾的尊重,減輕他們的恐慌心理,有助于盡快解決問題,恢復正常的工作和生活秩序。
 ?。担u估總結。突發事件解決后,領導者要對整個事件的過程進行評估。一是注意從社會效應、經濟效應、心理效應和形象效應諸方面,評估有關措施的合理性和有效性,并實事求是地撰寫出詳盡的突發事件處置報告,為以后處置類似的事件提供參照。二是認真分析突發事件發生的原因,反思工作中的不足。如果是組織機構設置有問題,那就重新建立健全預防突發事件的運行機制,堵塞漏洞;如果是政策有問題,就應重新調整政策;如果是干部工作作風有問題,就要從克服官僚主義、改進工作作風入手,想人民之所想,急人民之所急,以得到群眾的理解和支持;如果是領導者政治敏銳性差,就應嚴肅紀律,讓應當承擔責任的人承擔必須承擔的責任。要通過評估反思,切實改進工作,努力消除各種不安定因素,從根本上杜絕類似突發事件的發生。處置突發事件的善后工作做好了,才能說該事件圓滿解決了。
 ?。叮厮苄蜗?。即使領導者采取積極有效的措施處置了突發事件,政府的形象也仍然有可能受到一定的負面影響。因此,在突發事件過后,領導者要采取一定措施,進一步完善管理體制,調整組織機構使之更精干、更有工作效率,與此同時,還要以誠實和坦率的態度安排各種交流活動,加強與社會公眾的溝通和聯系,及時告知他們突發事件后的新局面、新進展,消除突發事件帶來的形象后果,恢復或重新建立政府的良好聲譽和美好聲望,再度贏得社會的理解、支持與合作。關于處置突發事件的一般程序,這里有兩點需要加以說明:其一,六個程序并不是處置任何突發事件都必須經過的,比如調查研究程序,在事件規模不大,對事件前因后果已經了如指掌,且沖突較緩、處置的勝算較高時就可以越過,直接從控制事態到制定對策,這樣處理時效會更好;其二,六個程序在解決突發事件過程中的地位和作用是不一樣的,其中難點是控制事態,關鍵是制定對策,重點是貫徹實施。概括地說,只要領導者科學地把握住前四個環節或程序,突發事件是不難處理的。
  二、處置突發事件應遵循的原則
  根據國內外處置突發事件的理論與實踐,考察我國突發事件的現狀,筆者認為,處置突發事件應遵循以下六個原則:
 ?。保戎蔚谝辉瓌t。不管是什么類型的突發事件,首先要保護人民的生命安全。應將媒體報道和公眾反應首先集中于對傷亡人員的救助而不是領導人的活動、緝拿罪犯、防范措施等,這樣有利于號召和動員公眾支持政府,參與救援活動,是在特殊情況下增強社會凝聚力和得到公眾支持的必然選擇。比如美國在“9?11”事件發生后,布什總統很快就對恐怖主義宣戰,大造“本?拉登死的活的都要”和進攻塔利班的輿論,但工作重點卻首先放在救援工作和強化國內治安上,直到兩個月過后,在做好了軍事準備、贏得了國際支持之后,才真正開始大動干戈,出兵攻打阿富汗。
 ?。玻盐罩饕茉瓌t。任何突發事件都有一個牽動全局的主要矛盾,把握主要矛盾,并采取適當的措施予以解決和轉化,是解決突發事件的根本之所在。因此,領導者應注意全面地認識事件的各種現象,潛心分析各種現象間和現象背后的因果聯系,要在把握各種聯系的基礎上,通過一一過濾、比較和篩選,認準制約整個事件的主要矛盾,從而找到整個事件的“總閘門”。對于自然災害類突發事件,要全力抓住薄弱環節和關鍵部位,控制火頭和水源;對于社會政治類突發事件,必須全力控制和解決首要人物。只有會牽“牛鼻子”,才能收到事半功倍之效。
 ?。常⒅匦侣剛鞑ピ瓌t。在全球化進程加速的信息時代,人們很容易從媒體、網絡和其他通訊工具中了解信息,因而封鎖信息不僅是徒勞的,而且會讓謠言、錯誤的信息和觀點充斥于社會,在公眾中制造混亂。所以,在突發事件出現以后,為了求得公眾的準確了解、深入理解、全面諒解,必須及時向廣大公眾傳播全面而準確的信息。一是迅速開放傳播通道。要把必要的信息公之于眾,讓公眾及時了解突發事件的事態和領導者正在盡職盡責地加以處理的情況。二是有效控制信息導向。開放的信息傳播通道有利于避免公眾的猜疑、誤傳,但是由于人們對突發事件所持的態度不同,看問題的角度不一,因而也有可能使信息傳播朝著不利于突發事件順利處置的方向發展,所以必須有效控制信息導向。要牢牢掌握對外報道的主動權,指定專門的機構和人員負責事件的對外發布。切忌發布未經證實的消息,對發布消息可能產生的反響要事先作出估計。三是大力消除謠言。在及時提供全面、確鑿的事件真相的同時,動員一切可以動員的力量(包括本地區的知名人士、輿論界權威和一切有社會影響的人),通過多種渠道進行辟謠,以遏制謠言的流傳。
 ?。矗畽C動權變原則。突發事件現象與原因之間、原因與原因之間的關系比較復雜,決策具有很大的風險性和不確定性,這就要求領導者在處置這類事件過程中要機動權變,根據千變萬化的現場情況進行隨機決策。機動權變的原則還要求領導者在處置突發事件時留有余地,比如在領導出場、力量調度、語言表述等方面,不要一下子就達到極點,再無回旋的余地。
 ?。担畢f調作戰原則。突發事件的綜合性,要求處置手段必須突出一個“合”字。任何一起突發事件都會涉及到社會多領域、多層面,如交通、通信、消防、搜救、食品與物資供應、醫療服務以及軍隊、武裝警察等等,突發事件發生后,只有在領導者的統一領導下,各相關部門協同配合,才能及時形成和貫徹科學的決策,迅速解決問題。為此,突發事件的處置必須由領導者統一指揮,有關部門密切配合,要站在維護社會穩定的高度,從全局出發,克服狹隘的部門主義和小集團利益,優化整合各種社會資源,發揮整體功效,以最大可能地減少損失。
 ?。叮茖W合法原則??茖W主要是針對那些因工業技術而引起的災害以及由自然災害而造成的危機事件而言,前者包括危險物品、輻射事故、水壩決堤、大面積建筑物著火等;后者包括干旱、海嘯、森林大火、山崩、泥石流、雪崩、暴風雪、颶風、龍卷風、洪水和火山爆發等[2](P107)?,F代社會是科技的社會,一切重大突發事件的解決最終都離不開科技。對于上述各種突發事件,領導者一定要多征求特定技術領域內專家的意見,千萬不能盲目蠻干。另外,現代社會是法治社會,依法辦事是對領導者的基本要求。應對突發事件需要特事特辦,但不能背離依法治國的原則,而且,在一些涉外突發事件的處置上,由于各國法律不盡相同,還有很多事件牽連著政治、經濟、宗教和外交等各個方面,處置起來就更要小心謹慎??傊?,只有依法辦事,才更有利于問題的解決。